土地流轉害了農民的農業機械怎麼辦

A. 農村土地承包經營權流轉管理辦法

第一章 總則

第一條 為了規范農村土地經營權(以下簡稱土地經營權)流轉行為，保障流轉當事人合法權益，加快農業農村現代化，維護農村社會和諧穩定，根據《中華人民共和國農村土地承包法》等法律及有關規定，制定本辦法。 

第二條 土地經營權流轉應當堅持農村土地農民集體所有、農戶家庭承包經營的基本制度，保持農村土地承包關系穩定並長久不變，遵循依法、自願、有償原則，任何組織和個人不得強迫或者阻礙承包方流轉土地經營權。 

第三條 土地經營權流轉不得損害農村集體經濟組織和利害關系人的合法權益，不得破壞農業綜合生產能力和農業生態環境，不得改變承包土地的所有權性質及其農業用途，確保農地農用，優先用於糧食生產，制止耕地「非農化」、防止耕地「非糧化」。 

第四條 土地經營權流轉應當因地制宜、循序漸進，把握好流轉、集中、規模經營的度，流轉規模應當與城鎮化進程和農村勞動力轉移規模相適應，與農業科技進步和生產手段改進程度相適應，與農業社會化服務水平提高相適應，鼓勵各地建立多種形式的土地經營權流轉風險防範和保障機制。 

第五條 農業農村部負責全國土地經營權流轉及流轉合同管理的指導。 

縣級以上地方人民政府農業農村主管(農村經營管理)部門依照職責，負責本行政區域內土地經營權流轉及流轉合同管理。 

鄉(鎮)人民政府負責本行政區域內土地經營權流轉及流轉合同管理。 

第二章 流轉當事人

第六條 承包方在承包期限內有權依法自主決定土地經營權是否流轉，以及流轉對象、方式、期限等。 

第七條 土地經營權流轉收益歸承包方所有,任何組織和個人不得擅自截留、扣繳。 

第八條 承包方自願委託發包方、中介組織或者他人流轉其土地經營權的，應當由承包方出具流轉委託書。委託書應當載明委託的事項、許可權和期限等，並由委託人和受託人簽字或者蓋章。 

沒有承包方的書面委託，任何組織和個人無權以任何方式決定流轉承包方的土地經營權。 

第九條 土地經營權流轉的受讓方應當為具有農業經營能力或者資質的組織和個人。在同等條件下，本集體經濟組織成員享有優先權。 

第十條 土地經營權流轉的方式、期限、價款和具體條件，由流轉雙方平等協商確定。流轉期限屆滿後，受讓方享有以同等條件優先續約的權利。 

第十一條 受讓方應當依照有關法律法規保護土地，禁止改變土地的農業用途。禁止閑置、荒蕪耕地，禁止佔用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、採石、采礦、取土等。禁止佔用永久基本農田發展林果業和挖塘養魚。 

第十二條 受讓方將流轉取得的土地經營權再流轉以及向金融機構融資擔保的，應當事先取得承包方書面同意，並向發包方備案。 

第十三條 經承包方同意，受讓方依法投資改良土壤，建設農業生產附屬、配套設施，及農業生產中直接用於作物種植和畜禽水產養殖設施的，土地經營權流轉合同到期或者未到期由承包方依法提前收回承包土地時，受讓方有權獲得合理補償。具體補償辦法可在土地經營權流轉合同中約定或者由雙方協商確定。 

第三章 流轉方式

第十四條 承包方可以採取出租(轉包)、入股或者其他符合有關法律和國家政策規定的方式流轉土地經營權。 

出租(轉包)，是指承包方將部分或者全部土地經營權，租賃給他人從事農業生產經營。 

入股，是指承包方將部分或者全部土地經營權作價出資，成為公司、合作經濟組織等股東或者成員，並用於農業生產經營。 

第十五條 承包方依法採取出租(轉包)、入股或者其他方式將土地經營權部分或者全部流轉的，承包方與發包方的承包關系不變，雙方享有的權利和承擔的義務不變。 

第十六條 承包方自願將土地經營權入股公司發展農業產業化經營的，可以採取優先股等方式降低承包方風險。公司解散時入股土地應當退回原承包方。 

第四章 流轉合同

第十七條 承包方流轉土地經營權，應當與受讓方在協商一致的基礎上簽訂書面流轉合同，並向發包方備案。 

承包方將土地交由他人代耕不超過一年的，可以不簽訂書面合同。 

第十八條 承包方委託發包方、中介組織或者他人流轉土地經營權的，流轉合同應當由承包方或者其書面委託的受託人簽訂。 

第十九條 土地經營權流轉合同一般包括以下內容: 

(一)雙方當事人的姓名或者名稱、住所、聯系方式等; 

(二)流轉土地的名稱、四至、面積、質量等級、土地類型、地塊代碼等; 

(三)流轉的期限和起止日期; 

(四)流轉方式; 

(五)流轉土地的用途; 

(六)雙方當事人的權利和義務; 

(七)流轉價款或者股份分紅，以及支付方式和支付時間; 

(八)合同到期後地上附著物及相關設施的處理; 

(九)土地被依法徵收、徵用、佔用時有關補償費的歸屬; 

(十)違約責任。 

土地經營權流轉合同示範文本由農業農村部制定。 

第二十條 承包方不得單方解除土地經營權流轉合同，但受讓方有下列情形之一的除外: 

(一)擅自改變土地的農業用途; 

(二)棄耕拋荒連續兩年以上; 

(三)給土地造成嚴重損害或者嚴重破壞土地生態環境; 

(四)其他嚴重違約行為。 

有以上情形，承包方在合理期限內不解除土地經營權流轉合同的，發包方有權要求終止土地經營權流轉合同。 

受讓方對土地和土地生態環境造成的損害應當依法予以賠償。 

第五章 流轉管理

第二十一條 發包方對承包方流轉土地經營權、受讓方再流轉土地經營權以及承包方、受讓方利用土地經營權融資擔保的，應當辦理備案，並報告鄉(鎮)人民政府農村土地承包管理部門。 

第二十二條 鄉(鎮)人民政府農村土地承包管理部門應當向達成流轉意向的雙方提供統一文本格式的流轉合同，並指導簽訂。流轉合同中有違反法律法規的，應當及時予以糾正。 

第二十三條 鄉(鎮)人民政府農村土地承包管理部門應當建立土地經營權流轉台賬，及時准確記載流轉情況。 

第二十四條 鄉(鎮)人民政府農村土地承包管理部門應當對土地經營權流轉有關文件、資料及流轉合同等進行歸檔並妥善保管。 

第二十五條 鼓勵各地建立土地經營權流轉市場或者農村產權交易市場。縣級以上地方人民政府農業農村主管(農村經營管理)部門應當加強業務指導，督促其建立健全運行規則，規范開展土地經營權流轉政策咨詢、信息發布、合同簽訂、交易鑒證、權益評估、融資擔保、檔案管理等服務。 

第二十六條 縣級以上地方人民政府農業農村主管(農村經營管理)部門應當按照統一標准和技術規范建立國家、省、市、縣等互聯互通的農村土地承包信息應用平台，健全土地經營權流轉合同網簽制度，提升土地經營權流轉規范化、信息化管理水平。 

第二十七條 縣級以上地方人民政府農業農村主管(農村經營管理)部門應當加強對鄉(鎮)人民政府農村土地承包管理部門工作的指導。鄉(鎮)人民政府農村土地承包管理部門應當依法開展土地經營權流轉的指導和管理工作。 

第二十八條 縣級以上地方人民政府農業農村主管(農村經營管理)部門應當加強服務，鼓勵受讓方發展糧食生產;鼓勵和引導工商企業等社會資本(包括法人、非法人組織或者自然人等)發展適合企業化經營的現代種養業。 

縣級以上地方人民政府農業農村主管(農村經營管理)部門應當根據自然經濟條件、農村勞動力轉移情況、農業機械化水平等因素，引導受讓方發展適度規模經營，防止壘大戶。 

第二十九條 縣級以上地方人民政府對工商企業等社會資本流轉土地經營權，依法建立分級資格審查和項目審核制度。審查審核的一般程序如下: 

(一)受讓主體與承包方就流轉面積、期限、價款等進行協商並簽訂流轉意向協議書。涉及未承包到戶集體土地等集體資源的，應當按照法定程序經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，並與集體經濟組織簽訂流轉意向協議書。 

(二)受讓主體按照分級審查審核規定，分別向鄉(鎮)人民政府農村土地承包管理部門或者縣級以上地方人民政府農業農村主管(農村經營管理)部門提出申請，並提交流轉意向協議書、農業經營能力或者資質證明、流轉項目規劃等相關材料。  

(三)縣級以上地方人民政府或者鄉(鎮)人民政府應當依法組織相關職能部門、農村集體經濟組織代表、農民代表、專家等就土地用途、受讓主體農業經營能力，以及經營項目是否符合糧食生產等產業規劃等進行審查審核，並於受理之日起20個工作日內作出審查審核意見。 

(四)審查審核通過的，受讓主體與承包方簽訂土地經營權流轉合同。未按規定提交審查審核申請或者審查審核未通過的，不得開展土地經營權流轉活動。 

第三十條 縣級以上地方人民政府依法建立工商企業等社會資本通過流轉取得土地經營權的風險防範制度，加強事中事後監管，及時查處糾正違法違規行為。 

鼓勵承包方和受讓方在土地經營權流轉市場或者農村產權交易市場公開交易。 

對整村(組)土地經營權流轉面積較大、涉及農戶較多、經營風險較高的項目，流轉雙方可以協商設立風險保障金。 

鼓勵保險機構為土地經營權流轉提供流轉履約保證保險等多種形式保險服務。 

第三十一條 農村集體經濟組織為工商企業等社會資本流轉土地經營權提供服務的，可以收取適量管理費用。收取管理費用的金額和方式應當由農村集體經濟組織、承包方和工商企業等社會資本三方協商確定。管理費用應當納入農村集體經濟組織會計核算和財務管理，主要用於農田基本建設或者其他公益性支出。 

第三十二條 縣級以上地方人民政府可以根據本辦法，結合本行政區域實際，制定工商企業等社會資本通過流轉取得土地經營權的資格審查、項目審核和風險防範實施細則。 

第三十三條 土地經營權流轉發生爭議或者糾紛的，當事人可以協商解決，也可以請求村民委員會、鄉(鎮)人民政府等進行調解。 

當事人不願意協商、調解或者協商、調解不成的，可以向農村土地承包仲裁機構申請仲裁，也可以直接向人民法院提起訴訟。 

第六章 附則

第三十四條 本辦法所稱農村土地，是指除林地、草地以外的，農民集體所有和國家所有依法由農民集體使用的耕地和其他用於農業的土地。 

本辦法所稱農村土地經營權流轉，是指在承包方與發包方承包關系保持不變的前提下，承包方依法在一定期限內將土地經營權部分或者全部交由他人自主開展農業生產經營的行為。 

第三十五條 通過招標、拍賣和公開協商等方式承包荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農村土地，經依法登記取得權屬證書的，可以流轉土地經營權，其流轉管理參照本辦法執行。 

第三十六條 本辦法自2021年3月1日起施行。農業部2005年1月19日發布的《農村土地承包經營權流轉管理辦法》(農業部令第47號)同時廢止。 

B. 什麼是三農問題，談談對中國目前的農地流轉的政策的認識

必須面對我國的農村問題。無論從農村所佔的國土面積比例，還是從農村人口所佔總人口的比重來說，農村都是構成中國最重要的部分，美國學者弗里德曼認為研究中國社會的基本分析單位是農村（1）。解決農村問題關系重大，從民國開始知識分子就關注鄉村建設問題，以期救亡圖存。以梁漱溟為代表的「鄉村建設派」和以《中國農村》雜志為主形成的「中國農村派」最早進行了農村研究的實踐，可見社會學的鄉村研究在我國經歷了一個比較漫長的歷史，其中也不乏海外學者的貢獻，像費正清、黃宗智、弗里德曼。費孝通首先將鄉村研究帶入大學，開始了學院研究的序幕。這里要說明的一個基本問題就是鄉村研究的重要性，徐勇和徐增陽（2008）將鄉村研究的發展分為以下幾個時期：「20世紀上半期：農村的衰敗與農村和農民問題研究的第一次高潮； 50—70年代：國內研究的停滯與國外研究的進展； 80年代以來：農村的改革開放和第二次研究高潮的出現80年代以來，中國農村和農民問題研究得以恢復和發展，並形成了本世紀第二次高潮」 。最後的這次高潮隨著改革開放的深入方興未艾，又在最近幾年社會分層與流動、鄉村治理、農民權利等的研究中成為熱點。
我們面對當前的實踐，需要思考的是現在的鄉村研究面臨著哪些基本的問題。這是研究的出發點和關注的問題域。改革開放三十年形成了一個明顯的城鄉二元分割體制，造成了巨大的群體分層；進入90年代中後期的高速轉型期後，相對貧困加劇，社會結構呈現進一步固化的趨勢（孫立平，2003）；農民總體上解決了溫飽問題，但是在消費主義膨脹，城市文化向農村侵蝕的過程中開始了層次低下的小康生活，是「溫飽有餘，小康不足」（賀雪峰，2008）；「民工潮」使得農村的社會構成分解與鄉土文化逐漸解體，隨著大量的民工流入也帶來了城市發展中的不少問題。總之，這三十年是經濟高速增長的同時問題也隨之凸顯的三十年，在這個過程中農民創造了諸如村民自治、鄉鎮企業的奇跡，但也開始在新的現實面前顯得無力和疲軟。
三農問題「農業、農村、農民」涉及產業、地域、群體，更關涉到整個的社會的穩定和能否繼續在我國保持一個穩定發展的內部環境。因此，現在鄉村研究面臨的問題是如何發展農村經濟，縮小二元經濟下的收入差異、獲得差異，如何解決農民工問題，以及如何推動新農村建設。而這樣的研究不是在結構之中服從結構的調配，不是論證各項政策的合理性，而是真正從農民利益和國家發展的角度分析問題，避免再分配的利益群體，避免結構化了的權力控制。現在農村問題之所以成為爭論的焦點在於權力機構已經意識到改變現狀的必要性和時機的成熟，而且社會矛盾的集中是推動變革的直接動因，但是究竟這樣的實踐有多少合理性，是需要慎思的。
二、
這次農村改革的焦點集中在土地流轉問題上。從人民公社到家庭聯產承包責任制的變革關鍵在使用權上，土地的基本性質都為國家集體所有，而家庭聯產承包責任制是把土地包產到戶給農民，使之成為農民比較穩定的生產資料，與人民公社相比，提高了單位勞動力的積極性，解放了勞動力，同時推動精耕細作，增加糧食產量；就農民自身的角度來說，解決了基本的溫飽問題，使農村社會維系的功能增強。但是家庭聯產承包責任制也有自身的不足，單個分散的農民進行自主經營，雖然具有分散效率，卻沒有規模效應。比如在農田水利的建設上，對於基本的公共基礎建設不再具有人民公社時期的集體效力；也存在著農民內部受益不均，難以集中勞動建設的矛盾；同時家庭聯產承包責任制同樣無法解決勞動力過剩的問題。我國面臨著這樣的一個現狀，人多地少，中國有9億農民，有2.3億個小農家庭，以目前中國18億畝耕地為准，2.3億農戶，戶均耕地約在6—7畝左右。平均每個人就一畝多地，農業的季節性強，忙時一過一年的大部分時間都是農閑，這就是當時費孝通等推動小城鎮建設的原因之一（引入小城鎮建設原因的原文）。由於城市的發展，需要大量的廉價勞動力來承擔城市的建築、零散工等工作，農民自身也需要在消費主義的社會中生存，獲得滿意的生活，養育子女、老人，不得不進城務工，我國在上世紀九十年代後期形成了世界人口的流動之最——「民工潮」。
土地流轉並不是現在才開始的，因為之前就存在著導致諸多的土地流轉的因素。比如外出務工人員的土地，從事商業後而不願務農的農民的土地，城鄉結合部的「非農」建築用地等，所以，對於土地流轉的控制是一步步放開的，從比較嚴格的限制到有限度的寬松，再到現在准備的積極鼓勵。
第一階段，主要在於將土地的使用權包產到戶後，嚴格意義上還存留著強烈的集體所有的觀念，認為如果土地可以自由流轉將會損害現階段的「耕者有其田」的政策，也擔心出於非理性和對暫時利益的需求，農民會輕易放棄土地，威脅耕地安全和威脅到所有制的性質。這一階段對於土地流轉是「明令禁止」。直到上世紀八十年代初期以前農村的土地流轉都沒有明文的政策規定，多是農民自發的，帶著隱瞞的性質。1982年《憲法》第10條第4款明確規定，「任何組織或者個人不得侵佔買賣、出租或者以其他形式非法轉讓土地。」同時，《民法通則》第80條規定，「土地不得買賣、出租、抵押或以其他方式轉讓」。1986年，最高人民法院在《關於審理農村土地承包合同糾紛案若干問題的意見》的司法解釋中規定「承包人在未經發包人同意私自轉包、轉讓承包合同的，承包合同無效。」（2）
第二階段，政策開始放鬆，因為確實存在著土地需要流轉的實際因素，有的農民在市場經濟的大潮下下海經商或者外出務工，無法經營土地，便可以轉讓給留在農村的親戚或者鄉鄰耕種，或者某個地域發展商品農業需要集體種植某種經濟作物，需要轉包給公司，這些情況的存在使得國家開始同意有限制的土地流轉，但是基本上這些土地流轉都是小規模的、小范圍的，還不足以形成規模效益。國家政策放鬆的目的也不在於推動規模經營上，而是考慮到社會流動與變化的可能性，適當地調整政策，為農民轉入非農、進入城市提供條件，也為某些地區的農村經濟發展提供可能。這時國家的放開是有明顯限度的，並不存在主觀上積極鼓勵土地流轉。比如1988年4月七屆全國人大第一次會議對憲法的修改。該修正案第10條第4款規定：「任何組織或者個人不得侵佔、買賣或者以其他形式非法轉讓土地。土地的使用權可以依照法律的規定轉讓」。這次憲法修正實現了由「不得出租土地」到「土地的使用權可以依照法律的規定轉讓」的轉變，奠定了土地使用權合法流轉的憲法地位。2001年中央發布18號文件《中共中央關於做好農戶承包地使用權流轉工作的通知》明確指出「允許土地使用權合理流轉是農業發展的客觀要求。」2002年，中共十六大報告中提出，「有條件的地方可按照依法、自願、有償的原則進行土地承包經營權流轉，逐步發展規模經營」。這一階段實現了農地流轉的合法化。2003年3月1日，《農村土地承包法》實施，明確了「通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法採取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉」的法律規定，對土地流轉進行了原則約束，為土地流轉實踐奠定了法律基礎，這標志著中國土地承包經營流轉制度的正式確立。2005年3月1日農業部頒布實施《農村土地承包經營權流轉管理辦法》，對流轉方式、流轉合同的簽訂以及土地流轉管理作出比以前法律政策更為詳細、明確的規定。（3）
第三階段，這就是以這次十七屆三中全會的表述為起點，開始積極地推動土地的流轉，雖然還沒有 在全國范圍內實施，也沒有更具體一些的明文規定，但是這樣的思路已經打開。不難想像未來政府會以此次決議為綱主動推進農村土地的流轉，結果將會出現大片的規模化農庄，推動土地的形式公有化，實質私有化的形成。「加強土地承包經營權流轉管理和服務，建立健全土地承包經營權流轉市場，按照依法自願有償原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營。有條件的地方可以發展專業大戶、家庭農場、農民專業合作社等規模經營主體。土地承包經營權流轉，不得改變土地集體所有性質，不得改變土地用途，不得損害農民土地承包權益。」（4）這樣的表述雖然有著諸多的限制（三個「不得」），政府也計劃慢慢推進這樣的改革，但是我們無法不思考中國社會的區隔主義問題和基層的實踐邏輯。（5），政策一旦放開，其執行勢力就是不可阻擋的。這一階段究竟將導致怎樣的狀況還得進一步研究與觀察。
三
國家此次決心在土地上有所作為，必然涉及到現階段的諸多背景因素。近十年國家推行了不少惠農政策，像稅費改革、取消農業稅、農業補貼等，目的在於讓農民感受到務農的好處，吸引了一批外出務工人員返鄉務農，也確保了國家的糧食安全，增強了務農的積極性。但是改變不了的還是不斷擴大的城鄉差異，城鄉分層明顯，也改變不了農村的相對貧困和無法控制進城務工人員數量。在發展農村問題上面臨著如下的一些問題：其一，發展農村不但是讓農民獲得收入，還要改善農村的居住環境、文化環境，使得農村從生活上與設施上同時改善，現階段大部分農民依靠外出打工獲得純收入，對鄉村的實質變化卻沒有多大影響，農村社區本身還是停滯不前。其二，城市化進程的壓力。國家統計局將外來的常住人口算作城市人口，實質上農民工很少能夠真正融入城市，他們永遠只是「暫居」的，隨著年齡的增長，隨著就業環境工資水平的不合心意，他們隨時都可以返回鄉村。其三，由於大量的民工潮帶來的社會問題，城市的治安安全，城市的發展問題，農民工外出帶來的留守兒童問題、留守老人問題，鄉村缺乏活力問題亟待解決。其四，最根本的是在這個過程中沒有帶來實質的改變，反而造成相對的失落感，一個民工是不會融入他打工的城市的，他支付不起自己在城市再生產的費用，那些打工收入只有帶回老家才能夠算「錢」，所以我們看到的現象是農民工務工幾年後很多會回家修房子，幫助孩子娶媳婦，或者積累了足夠的資本回到自己所在地的鄉鎮、小縣城經商等，他們最終只能夠在這片土地上獲得生存安然的環境和自我勇氣。
國家需要的卻是整個社會的現代化進程，全社會的工業化才是理性國家追求的現代化道路。這時候需要的是農業的現代化，現代化的農業主要表現在機械化、集約化、科技化。這是包產到戶的小農無法做到的，加之進行了這么多年的小城鎮建設，也只是在自然條件比較好的東部沿海地區實現了農村的城鎮化轉換，全國大部分農村沒有多大改變，所以國家要尋求更加積極的方式來推動農業的進程，改變現在的農業生產經營模式。而主要的障礙便是包產到戶的土地控制在分散的小農手裡，而且土地使用權「三十年不變」，一方面增強了農民對於土地的主人責任意識，另一方面也可以為土地長期穩定的流轉提供可能，但面臨的主要問題是農民會不會轉讓自己的土地。
因此，十一屆山中全會會從國家層面將土地流轉提出來，顯示著以積極的姿態去推動農業的現代化進程。筆者認為，國家的出發點基本上是出於對改革開放三十年農業發展狀況的反思與推動整個現代化進程的角度，究竟會給農村經濟與整個國民經濟，給農村社會和文化帶來什麼影響，留待繼續分析。
四
如果土地流轉比較容易自發形成，而且能夠有條不紊，國家就沒有必要專門規定、明文鼓勵。所以在我國的農村土地流轉實際上面臨著諸多的現實困難。這些困難不僅僅是經濟上的，更是文化上和社會影響上的。
經濟上，首先小農的理性（6）阻礙了對於土地流轉的需求，自給自足的心態在家庭聯產承包責任制後發揮了最大的積極性，同時農民能夠明白土地雖少但意義重大，即使是大量的農民工湧入城市，其中很大部分都是把土地暫時交由熟人耕種，隨時回家可以收回，甚至少部分人寧願將土地拋荒，也不願意轉讓。在理性計算上，農民可以意料到土地轉讓帶來微不足道的收益，而雖然種糧的效果不一定比轉讓土地好，但是土地還是屬於自己的，自己有權力支配，而現在農村出現的土地轉讓行為很多都是一時的、特殊情況居多的，比如孩子結婚生子急需用錢，還債急需用錢等。1993年抽樣調查表明，1992年全國共有473.3萬承包農戶轉包、轉讓農地1 161萬畝，分別占承包土地農戶總數的2.3%和承包地總面積的2.9%。1995年，農業部農研中心對全國近3萬農戶進行了抽樣調查，在全部樣本中，有4.09%的農戶將自己承包的一部分土地轉包給他人經營，只有1.99%的農戶轉出了全部承包地。1998年，又一項對8省所做的抽樣調查顯示，參與流轉的土地只佔全部土地的3%～4%，流轉比例相對高的浙江省也只有7%～8%。而到2002年，浙江這一比例也只有12.4%的比例，年均增長僅1個百分點，而其他省份則更為緩慢。2003年農業部在農村固定觀察點對全國東、中、西部20 842戶的抽樣調查顯示，全國土地流轉面積占總耕地面積的9.1%，其中，東、中、西三大區域分別為9%、11.6%、3.86%。（7）
其次，文化意識是另一巨大的限制因素，這方面費孝通、梁漱溟、韋伯、弗里德曼都有研究，中國農民具有強烈的鄉土意識，即使是現在社會的發展對這種意識產生了解體作用（賀雪峰，2003），但是這依然是維系農民與農村、農民與農民之間的情感，農民對於土地不僅僅是經濟的寄託，更是情感和一個社會理想的寄託，所以打破文化思維是一件困難的事，梁漱溟當時便想藉助於這一點而通過鄉村恢復整個中國社會的傳統文化。現在進行的改革同樣無法迴避掉文化遺留的作用。
再次，社會層面的因素在於農民意料到在現代中國自己難以找到寄居之所，沒有在別的地方安居的信心，而且進入城市的實踐已經讓他意料到自己永遠是城市的「邊緣人」，自己屬於「鄉土社會」，如果失去了土地就是自己必須強制地進入城市，沒有了任何退路，也沒有了自己最後賴以生活的基礎。
在農村的具體實際中，由於土地的質量的差異，要求對每戶的土地不僅要進行量的均分而且要有質的平衡，導致了每戶的土地實質上都是分散的，即使有個別農民願意轉讓自己的土地，但這些土地依然無法連成一片，這種情況對於處於山地地形的農村來說尤其明顯。現在，關於土地流轉相關的法制如合同法、契約規定等還不完全，在農村的基層上訪以及訴訟案件中土地流轉糾紛很常見。這些客觀情況也限制了當下農村的土地流轉。
五
對於十七屆三中全會作出的決定，有許多學者極力贊成，讓我們來分析他們贊成的原因，撇開有可能為政策充當解釋者的角色不說，積極推動農村土地流轉究竟可以取得怎樣的社會效益？
在社會層面上，可以推進新農村建設，催發鄉村的市場因素，徹底打破自然的經濟形態，當農地實現規模經營後，將在人力資源上產生兩個變化：一，農民更加堅定投入城市的決心，推進我國的城市化進程，讓農民參與競爭，這時國家再適當對農民進行培訓，使之掌握一定的技能和知識，提高進入市場的競爭力。二，農民進行了身份的轉化，由農民成為僱工，靠領取工資來維持生活。在農村的形態上，有以下變化：首先，作為規模經營的大型農場的存在，必然會推行機械化和一套現代化管理體制，鄉治也會發生相應變化。其次，農村社區的差序格局將進一步被打破，人與人之間由鄉鄰變成「同事」，鄉村的常住人口減少，不再剩餘那麼多的勞動力，除了進城打工的人員外，將迎來新一輪的小城鎮建設高潮，現在這種小城鎮有可能以這個地方農場生產的農產品為依託發展相應的加工業和其他特色企業。再次，隨著鄉村經濟的發展，會轉移城市過剩的農民工，使得鄉土總體的吸引力增強，農民突然發現在農村也可以掙錢，不必背井離鄉，而且在農村照樣能夠學到技術，沒有被人歧視感和陌生感。
可以說，我國80年代進行的小城鎮建設就是為了讓農村發展起來，但是那個時候和農業本身聯系少，所以這種模式最終只在蘇南、浙江、廣東這些省份實現得比較好，而對於中國廣大的農村，還只有通過發展與當地特色農業相關的企業來發展小城鎮，進行農村土地規模經營後，將迎來真正的農村市場化，資本會自動參與進去，農村精英產生變化。這時候再廢除戶籍制度，徹底打破城鄉二元體制，讓農民真正平等地進入市場。
總之，土地流轉推動的農業現代化，會從根本上瓦解中國的農村，從經濟到社會，從文化到農民的深層意識，都會帶來改變。
土地流轉根本上來說就是為了彌補家庭聯產承包責任制的不足，促進農業的現代化，實現整個國家的現代化。但是究竟能不能夠取得理想中的效果呢？能否通過土地流轉的自由推進來實現農民真正的富裕，真正打破城鄉二元體制？能否在實現規模經營的同時，又能夠維持社會的穩定呢？
下面提供筆者不一樣的思考角度。
六
1）農民的收入在外出務工後由兩部分構成，一部分來自於家庭留守人員繼續在農村種植土地，一部分是外出務工的收入。前一部分收入能夠維持一家基本的溫飽，至少不會缺糧食吃，還能夠養殖副業、賣些多餘的糧食，後一部分收入是純收入，可以用於子女教育，醫療衛生等開支，也可以在現代消費主義的時代購買物品，如家電等。這樣農民雖然相對貧困，但在農村社會中生活並不捉襟見肘，還能夠應付得過去，我們發現在農村家庭有人外出打工會是相對富裕的。
如果在城市失去工作，農民可以回農村繼續務農，再不濟生活下去還是沒有問題的，所以在農民兩方面的收入中前一種是基礎，是根據，是不可動搖的，後一種是一種發展，是「額外」的收入。然而我們知道，外出務工是有諸多不確定的因素的，農民並不能夠真正進入城市，隨著工作機會的喪失，隨著自己年齡的增大，終究是要回到農村的，如果回到農村土地沒有了，基本的生活將成問題。所以保持家庭聯產承包責任制不變是給自己一個退守的出路，在有的學者看來這是農民「最後的人權」（賀雪峰，2008），因為農民在改革開放後實質上是城市發展的「犧牲品」，而不保證農民對土地的使用權不變將是剝奪了農民最後的權利。正是在現在這樣的狀況下，農民可進可退，維持著一定的張力。農民安排自己的生產和工作方式是從家庭的實際結構出發的，具有相當程度的理性。如果家庭有剩餘的勞動力就外出務工賺錢，沒有的話就全家留在土地上，如果失去土地，將沒得選擇。
對於兩部分收入來說，土地的存在至少前一種收入不會變，如果土地流轉之後，兩部分收入都沒有了保障，農民便是「真正徹底」的弱勢群體了。
2）就某些樂觀者來說，由農民變成僱工沒有什麼不好，領取工資，就像是一個城裡人。然而實際情況是不是如此呢？農民在土地上務農，不受制於任何人，自己便是主體，如果土地使用權完全轉讓出去土地就相當於不再是自己的土地，自己變成了在農場工作的僱工，撇開能不能夠簽訂合法合理的合同不談，農民是無法控制工資的水平是不是合理，工資能不能夠按時發放。其次，農村實現規模經營後必然只能夠安置少部分勞動力在原來的土地上就業，大部分農民還是會到城市去務工，這個時候我們解決了城鄉二元體制了嗎？其實只是變相地加重了二元分割，這個新二元就是城市中生活差別巨大的群體：城裡人和農民工。農民失去了土地，失去了退守的尊嚴，生活有可能比現在還差。
這里有一個關鍵的問題，將由誰來承包農村的土地，必然是既得的利益群體，農民這個時候是將自己完全地出賣了出去，這個既得利益群體有可能是再分配者（加註），也有可能是資本家，總之農民完全處在了被剝削的地位，國家能否出面進行干預是個問題，而必然將導致的是國家無法再像以前那樣從政策上直接照顧到農民。
3）以前存在著消極的土地流轉，雖然范圍小，規模小，卻在調整農村的土地關系中起了不小的作用，也沒有帶來社會的動盪。現在實行積極的土地流轉政策必然會主動促進土地的流轉，基層政府出於利益與邀功會介入到利益的分配過程中，資本家會想法騙取土地的使用權，農民在面臨諸多的生活難題時也許經不起利益的誘惑，畢竟小農再理性，其思考的時間維度不會太長，總是基於現實，不脫離當下的生活。即使是農民自己進行的合作社，也會由於缺乏組織性和財力基礎而難以形成規模，這個時候我們將會看出積極的土地流轉政策的受益者究竟是誰，不是農民，不是農村，而是有能力承包土地進行規模經營的人。
至少現在我們還沒有辦法控制既得的利益群體在新一輪的利益分配中將佔取優勢地位，國家描述的積極的土地流轉政策很難說不是受到了利益群體的鼓動，而且我們將產生這樣的疑問：未來的土地流轉會不會是新一輪的「拆遷問題」？怎麼來貫徹農民「自願、自由」的原則？
4）再來看看文化意義上的鄉土社會，由於傳統的自給自足的經濟逐漸解體，必然導致農村維系的文化意識發生變化，雖然中國農村的鄉土意識變化不少，由完全的差序格局（8）到多種價值混合的今天的農村，不過這種原則還占據著主要的文化內在意識，但是隨著土地流轉農民失去土地，農村社區都將不再，以此來維系人與人之間關系的原則，也將隨之消失，後果是在沒有新的價值觀和約束力量形成之前將會造成文化的真空，產生道德失落感，歸屬感的缺失，比如現在農村大量的地下基督教的信徒，他們的價值觀已經淹沒了農村基本的倫理道德。
5）更為危險的是積極的土地流轉是否是把農村完全地市場化，將土地作為了一種需要由市場配置的資源，把農民完全拋棄在市場經濟的洪流之中。農民的現狀不是農民自身的問題，農民不是天生的，而是被造成的，他們沒有同等的受教育機會，因而不具有同等的競爭能力，如果把他們放入市場經濟中不管，他們必將難以應對，造成生活困難。其次，土地的實質私有化容易導致農村社會保障投入加重，因為社會風險增加了，這一點拉美國家經歷過類似的道路，土地私有了，可以自由買賣了，但是國家不得不投入大量的資金用於高額的社會保障支出，最終造成更加嚴重的貧富懸殊而不是縮小了這個差距。再次，如果土地的使用權被買斷，土地屬於集體所有將只是個形式，為了保持政策的穩定性，又不能夠輕易變動，會增加更多的利益集團之間的博弈，其中受害最多的還是農民。
在我國，土地多是作為穩定性因素來分配給農民的，有學者認為改革開放三十年成功的秘密就在於「維持穩定不變的土地制度」（賀雪峰，2008），如果基本的土地制度一發生改變中國的問題將會凸顯。危險性主要在於農民人數眾多，積累的社會矛盾連鎖反應，整個社會普遍喪失信心。不是不允許市場經濟進入農村，以前的小城鎮建設就是在農村發展市場經濟，但是土地本身不應用做賭注。在我國的蘇南地區，農民的土地基本上轉讓出去實現了集約化經營，但是農業經濟已經不是村域經濟的主體，而是一系列的鄉鎮企業、合資企業、外資企業，提供了大量的勞動機會，就業有了保障，把土地轉讓出去也就無足輕重了，但是這是針對具體地區而言的，實質上蘇南的經驗無法推廣到中國的大部分農村地區。
七
雖然我們假設的這些危害還沒有發生，但有人已經提出這樣的疑問：十七屆三中全會之後全球性的經濟危機便爆發了，中國這次也不能夠倖免。如果農民返鄉後發現自己的土地流轉出去了，自己又在城市裡「失業」了，該怎麼辦？這個問題之前也發生過，但是正是由於中國有穩定的土地制度，經濟危機來了，農民可以退守到土地上，不至於讓生活低於溫飽線。如果土地流轉了出去，就真的沒有辦法應對了。所以對於土地流轉的問題還得慎重，農業的現代化是必然的趨勢，走怎樣的現代化，什麼時候走這條道路，以怎樣的速度來進行還需要思考，比如有人也認識到「從根本上說，農民流轉的規模必須與農民向非農產業轉移的規模相適應」。（陳錫文，2008），
我們的結論是當前處於社會轉型期，維持農村的穩定是前提。改革應該慢一點，而不是急於求成。對於土地流轉的問題，最好面對中國具體的現實，面對農民的困難，面對城鄉結構的真實成因和實質，面對有可能出現的利益群體控制和新的二元懸殊，我們的社會是一個既重要效率更要注重公平注重穩定的社會，不然改革開放三十年的穩定將不復存在，失去了我們以後繼續發展的基礎，造成社會的動盪和混亂。在中國不能夠抱著殘酷的歷史主義的態度，認為總有犧牲就非得馬上做出犧牲，不能將經濟自由主義的理論片面運用於中國的實踐邏輯，農村問題最終要回到農民的身上，也是為了解決農民的問題實現農民的利益，而不是再在農民身上剝奪什麼，三農問題農民是出發點也是歸宿。土地流轉應該尊重農民的意願。現階段，對於國家穩定很重要，不能夠去製造什麼混亂了。

C. 你認為當今中國應如何提高農業機械化水平

新常態下的農業機械化，一方面，提高薄弱環節機械化生產的農機裝備數量版，加速機械權替代農業勞動力的步伐，全面提升農業綜合生產能力，解決「誰來種地」的問題；另一方面，科學合理配置農機裝備，提高其使用效率，改善農業生態環境，實現農業機械化可持續發展，解決「怎麼種地」的問題。今後農機裝備應用與生產將向數量質量並重，機械化作業將向全程、全面發展，整體上將向優質、高效轉型升級，以適應中國經濟運行和農業發展進入「新常態」的要求。
隨著農產品剛性需求增長、土地流轉速度加快、經營規模不斷擴大、農民老齡化狀況持續發展、生態環境約束趨緊、農業投入品過量使用的狀況，以及實現綠色增產、促進農業可持續發展的要求，在解決「誰來種地」「怎麼種地」方面，農業機械化大有可為。